I
No século 19, os pensadores liberais imaginavam que, com o desenvolvimento da livre empresa, a função do Estado iria se reduzir ao mínimo, pois a evolução da espécie humana seria espontânea. Os anarquistas também idealizavam um mundo em que as grandes questões seriam resolvidas pela livre discussão e o Estado ficaria cada vez menor até sumir. Os comunistas, que fizeram do Estado instrumento para a tomada do poder em nome dos operários e camponeses, acreditavam (ou fingiam acreditar) que, com o socialismo, o Estado seria pulverizado, até o seu lento desaparecimento.
Como se sabe, nenhuma dessas previsões se confirmou. O Estado está cada vez mais forte e, nas mãos de tiranos – que geralmente não passam de pessoas medíocres, malvadas e extremamente egoístas, que costumam acumular riqueza em paraísos fiscais ou na velha Suíça –, torna-se o Leviatã imaginado pelo filósofo inglês Hobbes (1587-1666), sempre pronto a ajudar os mais favorecidos, em detrimento das massas marginalizadas, seguindo as recomendações da oligarquia financeira transnacional.
Como disse o poeta e pensador mexicano Octavio Paz (1914-1998), no ensaio “El ogro filantrópico” (1978), o Estado moderno constitui uma superestrutura de grandes empresas, sindicatos empresariais, centrais sindicais (que representam muitos interesses, menos os dos trabalhadores em nome dos quais atuam) e uma burocracia que vive em contínua relação com os grupos com os quais compartilha o domínio da máquina estatal. Por isso, segundo Paz, o Estado moderno é hoje uma máquina, mas uma máquina que se reproduz sem cessar.
Portanto, o grande desafio de hoje, ao menos daqueles que ainda têm um pouco de consciência social, é imaginar formas de impedir que a máquina estatal – a nível federal, estadual ou municipal – seja tornada refém dos interesses de empreiteiros e políticos ávidos por obras públicas que, muitas vezes, nenhuma finalidade social têm. Não é a toa que lemos nos jornais tantas notícias sobre obras superfaturadas, prédios, pontes, rodovias e viadutos que não foram concluídos e viraram monstrengos urbanos, dinheiro desviado de fins mais nobres, como merenda escolar e compra de medicamentos, e toda a sorte de patifaria que o despudor humano pode imaginar.
Fazer com que a burocracia tenha maior integração com a sociedade é uma luta cada vez mais vã, pois o natural é que a máquina administrativa se adapte aos interesses dos políticos e dos partidos que assumem o poder. E, como ninguém chega ao poder por força de seus próprios recursos financeiros, é preciso satisfazer àqueles que financiam a campanha. Em outras palavras: empresas ou empreiteiros precisam ganhar licitações arranjadas e arrematar contratos superfaturados para que não só tenham altos lucros e possam crescer como ainda manter um fundo de caixa para financiar outros políticos e novas campanhas.
Assim segue o Estado patrimonialista, de que falava o pensador alemão Max Weber (1864-1920), em que famílias ou clãs dominam os negócios que seriam públicos. E a sociedade como fica? Ora, periodicamente, é chamada para coonestar eleições manipuladas pela força do dinheiro. No resto do tempo, fica esquecida porque fora do Estado não há nada nem ninguém.
Contra essas evidências, de vez em quando, há quem se rebele ou tente sacudir a apatia política dos cidadãos. A ideia da gestão participativa é uma dessas tentativas. Foi colocada em prática em Porto Alegre, de 1989 a 2004, durante quatro gestões consecutivas de uma coligação de partidos de esquerda liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Estudar os resultados dessa experiência foi a que se propôs Marianne Nassuno em Burocracia e participação: a gestão no orçamento de Porto Alegre (Vinhedo-SP: Editora Horizonte, 2011), originalmente tese de doutorado apresentada ao Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília (UnB).
II
Para fazer o seu trabalho, a autora levou em conta, por um lado, a visão weberiana de que os burocratas constituem um grupo com aspirações de poder próprio derivado do domínio de conhecimento técnico e, por outro, a reflexão do economista e cientista social norte-americano Mancur Olson (1932-1988) segundo a qual o egoísmo racional dos indivíduos limita a ocorrência de ações coletivas. E incorporou também a ideia que permeia a chamada nova gestão pública, movimento britânico da década de 1980, que prevê a privatização em larga escala de serviços públicos, a adoção de princípios de administração do setor privado, ênfase na eficiência e valorização do papel dos gerentes/administradores.
Como esses princípios quase nunca são levados em consideração no Brasil, o que um prefeito hoje – quase sempre eleito com recursos fornecidos para a sua campanha por empreiteiros e outros empresários – mais busca é viabilizar obras públicas que possam ser atendidas por aqueles que apoiaram com dinheiro sua candidatura e viraram fornecedores da prefeitura.
Se a obra vai atender a necessidades da população em geral, tanto melhor, mas a ordem de prioridade é aquela. Basta ver que, em grandes cidades, bairros degradados ou áreas desocupadas quase sempre são revitalizados levando em conta os interesses de empresas de construção civil e da especulação imobiliária. Já os investimentos na periferia – onde há pouca especulação imobiliária, pois o metro de terreno é barato – quase sempre custam a sair do papel, quando saem.
Também não é coincidência que os responsáveis pela arrematação dos serviços de coleta de lixo domiciliar, por exemplo, sejam com freqüência alvo de denúncias de corrupção. Invariavelmente, a empresa acusada de usufruir de preços superfaturados – e suportados com dinheiro público – pertence a um daqueles que apoiaram a candidatura do prefeito.
No entanto, como mostra Marianne Nassuno, é possível estabelecer uma relação de maior interação do setor público com a sociedade, a partir de um governo municipal adaptado às demandas de maior participação popular, a exemplo da experiência com o Orçamento Participativo de Porto Alegre (OPPA). Segundo a autora, o OPPA refere-se a um processo de participação que contribui para que as demandas populares sejam contempladas e levadas em conta no projeto de lei orçamentária enviado pelo poder executivo à câmara de vereadores e favorece o seu atendimento concreto durante a fase de execução do orçamento pela prefeitura.
III
Observa a autora ainda que o OPPA é um processo pelo qual a população está envolvida em etapas do ciclo de políticas públicas: participa da definição de obras e serviços nos quais os recursos públicos serão aplicados e acompanha e controla a sua execução. Isso envolve um ciclo anual de encontros ou audiências públicas que reúnem representantes da prefeitura e das comunidades (carentes ou não) para fazer um levantamento das necessidades.
Essa participação, obviamente, entra em choque com as atribuições dos vereadores, que, invariavelmente, representam grupos de pressão da sociedade, ou seja, grupos organizados por trás dos quais sempre se escondem interesses particulares. E não raro causa choques entre a municipalidade e a câmara, o que pode levar o prefeito a recuar em suas intenções de estimular a maior participação da comunidade, já que depende do voto dos vereadores para a aprovação de projetos de interesse da prefeitura.
Seja como for, o que se pode dizer é que a experiência com o OPPA apresentou resultados significativos na medida em que atua como anteparo ao aumento das funções do Estado pela organização burocrática, o que se tem dado em dimensões sem precedentes, fato que obviamente apresenta implicações negativas para o próprio desenvolvimento da democracia. Nas mãos de um demagogo, que sabe como falar (e ludibriar) as massas, esse Estado burocratizado facilmente pode ser dirigido a um sistema fechado e totalitário. Como diz Octavio Paz, a conjunção do poder político e do poder econômico – ambos absolutos, imunes a contestações – não produz nem a revolução democrática burguesa nem o socialismo, mas sim a implantação de uma ideocracia totalitária.
Para evitar o monstro totalitário, é preciso que haja regras que limitem o poder e as funções do Estado. E o único recurso contra o crescimento desmedido do Estado e o mau uso do poder público é fazer incidir a luz que predomina na visibilidade da esfera pública, como ensina a pensadora alemã Hannah Arendt (1906-1975), citada por Marianne Nassuno. Por isso, a participação de lideranças comunitárias – geralmente, pessoas que nada recebem para exercer esse papel – é sempre bem-vinda. Constitui essa uma forma de não só resgatar valores da democracia como exercitar um ensinamento do pensador francês Montesquieu (1689-1755), como bem observa Marianne Nassuno: problemas políticos requerem soluções políticas. E não a “solução” que o suposto conhecimento técnico do burocrata pode dar.
Em resumo: se nos últimos 30 anos, os administradores públicos brasileiros tivessem levado em consideração as ideias da gestão participativa, com certeza, a educação teria recebido mais recursos, teriam sido construídas escolas em maior número e a categoria do professor não seria hoje tão desvalorizada e desprestigiada. Como isso não se deu, os números mostram que a maior parte da massa carcerária brasileira de hoje é constituída por pessoas com menos de 30 anos, analfabetas e sem qualificação profissional, mas altamente capacitadas para engrossar os exércitos do tráfico de drogas, principalmente depois da “especialização” por que passam involuntariamente nas penitenciárias. Quer dizer: os recursos que não foram investidos na educação nas últimas três décadas terão de ser aplicados agora na construção de penitenciárias e no reequipamento e fortalecimento das polícias estaduais e da Polícia Federal.
Portanto, como a burocracia por si só não garante a democracia – pelo contrário, convive melhor com regimes totalitários –, a única forma de controlá-la para que não exceda em suas funções é abrir espaço para as liberdades públicas que só florescem com a participação de amplos setores da sociedade. Essa é a mensagem que Marianne Nassuno deixa em seu livro e que mereceria profunda reflexão de nossos homens públicos, se é que ainda existam homens públicos na melhor acepção do termo.
IV
Além de doutora em Sociologia pela UnB, Marianne Nassuno é mestre em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas. Para desenvolver sua tese de doutorado, estudou em 2005 com bolsa na Universidade Livre de Berlim. Em 1992, estudou na Escola Superior de Direito Empresarial e Ciências Sociais da Universidade de Saint Gallen, na Suíça. É integrante da segunda turma da carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental, atualmente em exercício na Secretaria Executiva do Ministério da Cultura. Foi gerente de 1998 a 2000 da Escola Nacional de Administração Pública (Enap).
____________________
BUROCRACIA E PARTICIPAÇÃO: A GESTÃO NO ORÇAMENTO DE PORTO ALEGRE, de Marianne Nassuno, com prefácio de Luiz Carlos Bresser-Pereira. Vinhedo-SP: Editora Horizonte, 222 págs., 2011, R$ 33,15. E-mail: contato@editorahorizonte.com.br Website: editorahorizonte.com.br


Adelto Gonçalves é doutor em Literatura Portuguesa pela Universidade de São Paulo e autor de Gonzaga, um Poeta do Iluminismo (Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1999), Barcelona Brasileira (Lisboa, Nova Arrancada, 1999; São Paulo, Publisher Brasil, 2002) e Bocage – o Perfil Perdido (Lisboa, Caminho, 2003). E-mail: marilizadelto@uol.com.br

I
No século 19, os pensadores liberais imaginavam que, com o desenvolvimento da livre empresa, a função do Estado iria se reduzir ao mínimo, pois a evolução da espécie humana seria espontânea. Os anarquistas também idealizavam um mundo em que as grandes questões seriam resolvidas pela livre discussão e o Estado ficaria cada vez menor até sumir. Os comunistas, que fizeram do Estado instrumento para a tomada do poder em nome dos operários e camponeses, acreditavam (ou fingiam acreditar) que, com o socialismo, o Estado seria pulverizado, até o seu lento desaparecimento.
Como se sabe, nenhuma dessas previsões se confirmou. O Estado está cada vez mais forte e, nas mãos de tiranos – que geralmente não passam de pessoas medíocres, malvadas e extremamente egoístas, que costumam acumular riqueza em paraísos fiscais ou na velha Suíça –, torna-se o Leviatã imaginado pelo filósofo inglês Hobbes (1587-1666), sempre pronto a ajudar os mais favorecidos, em detrimento das massas marginalizadas, seguindo as recomendações da oligarquia financeira transnacional.
Como disse o poeta e pensador mexicano Octavio Paz (1914-1998), no ensaio “El ogro filantrópico” (1978), o Estado moderno constitui uma superestrutura de grandes empresas, sindicatos empresariais, centrais sindicais (que representam muitos interesses, menos os dos trabalhadores em nome dos quais atuam) e uma burocracia que vive em contínua relação com os grupos com os quais compartilha o domínio da máquina estatal. Por isso, segundo Paz, o Estado moderno é hoje uma máquina, mas uma máquina que se reproduz sem cessar.
Portanto, o grande desafio de hoje, ao menos daqueles que ainda têm um pouco de consciência social, é imaginar formas de impedir que a máquina estatal – a nível federal, estadual ou municipal – seja tornada refém dos interesses de empreiteiros e políticos ávidos por obras públicas que, muitas vezes, nenhuma finalidade social têm. Não é a toa que lemos nos jornais tantas notícias sobre obras superfaturadas, prédios, pontes, rodovias e viadutos que não foram concluídos e viraram monstrengos urbanos, dinheiro desviado de fins mais nobres, como merenda escolar e compra de medicamentos, e toda a sorte de patifaria que o despudor humano pode imaginar.
Fazer com que a burocracia tenha maior integração com a sociedade é uma luta cada vez mais vã, pois o natural é que a máquina administrativa se adapte aos interesses dos políticos e dos partidos que assumem o poder. E, como ninguém chega ao poder por força de seus próprios recursos financeiros, é preciso satisfazer àqueles que financiam a campanha. Em outras palavras: empresas ou empreiteiros precisam ganhar licitações arranjadas e arrematar contratos superfaturados para que não só tenham altos lucros e possam crescer como ainda manter um fundo de caixa para financiar outros políticos e novas campanhas.
Assim segue o Estado patrimonialista, de que falava o pensador alemão Max Weber (1864-1920), em que famílias ou clãs dominam os negócios que seriam públicos. E a sociedade como fica? Ora, periodicamente, é chamada para coonestar eleições manipuladas pela força do dinheiro. No resto do tempo, fica esquecida porque fora do Estado não há nada nem ninguém.
Contra essas evidências, de vez em quando, há quem se rebele ou tente sacudir a apatia política dos cidadãos. A ideia da gestão participativa é uma dessas tentativas. Foi colocada em prática em Porto Alegre, de 1989 a 2004, durante quatro gestões consecutivas de uma coligação de partidos de esquerda liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT). Estudar os resultados dessa experiência foi a que se propôs Marianne Nassuno em Burocracia e participação: a gestão no orçamento de Porto Alegre (Vinhedo-SP: Editora Horizonte, 2011), originalmente tese de doutorado apresentada ao Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília (UnB).
II
Para fazer o seu trabalho, a autora levou em conta, por um lado, a visão weberiana de que os burocratas constituem um grupo com aspirações de poder próprio derivado do domínio de conhecimento técnico e, por outro, a reflexão do economista e cientista social norte-americano Mancur Olson (1932-1988) segundo a qual o egoísmo racional dos indivíduos limita a ocorrência de ações coletivas. E incorporou também a ideia que permeia a chamada nova gestão pública, movimento britânico da década de 1980, que prevê a privatização em larga escala de serviços públicos, a adoção de princípios de administração do setor privado, ênfase na eficiência e valorização do papel dos gerentes/administradores.
Como esses princípios quase nunca são levados em consideração no Brasil, o que um prefeito hoje – quase sempre eleito com recursos fornecidos para a sua campanha por empreiteiros e outros empresários – mais busca é viabilizar obras públicas que possam ser atendidas por aqueles que apoiaram com dinheiro sua candidatura e viraram fornecedores da prefeitura.
Se a obra vai atender a necessidades da população em geral, tanto melhor, mas a ordem de prioridade é aquela. Basta ver que, em grandes cidades, bairros degradados ou áreas desocupadas quase sempre são revitalizados levando em conta os interesses de empresas de construção civil e da especulação imobiliária. Já os investimentos na periferia – onde há pouca especulação imobiliária, pois o metro de terreno é barato – quase sempre custam a sair do papel, quando saem.
Também não é coincidência que os responsáveis pela arrematação dos serviços de coleta de lixo domiciliar, por exemplo, sejam com freqüência alvo de denúncias de corrupção. Invariavelmente, a empresa acusada de usufruir de preços superfaturados – e suportados com dinheiro público – pertence a um daqueles que apoiaram a candidatura do prefeito.
No entanto, como mostra Marianne Nassuno, é possível estabelecer uma relação de maior interação do setor público com a sociedade, a partir de um governo municipal adaptado às demandas de maior participação popular, a exemplo da experiência com o Orçamento Participativo de Porto Alegre (OPPA). Segundo a autora, o OPPA refere-se a um processo de participação que contribui para que as demandas populares sejam contempladas e levadas em conta no projeto de lei orçamentária enviado pelo poder executivo à câmara de vereadores e favorece o seu atendimento concreto durante a fase de execução do orçamento pela prefeitura.
III
Observa a autora ainda que o OPPA é um processo pelo qual a população está envolvida em etapas do ciclo de políticas públicas: participa da definição de obras e serviços nos quais os recursos públicos serão aplicados e acompanha e controla a sua execução. Isso envolve um ciclo anual de encontros ou audiências públicas que reúnem representantes da prefeitura e das comunidades (carentes ou não) para fazer um levantamento das necessidades.
Essa participação, obviamente, entra em choque com as atribuições dos vereadores, que, invariavelmente, representam grupos de pressão da sociedade, ou seja, grupos organizados por trás dos quais sempre se escondem interesses particulares. E não raro causa choques entre a municipalidade e a câmara, o que pode levar o prefeito a recuar em suas intenções de estimular a maior participação da comunidade, já que depende do voto dos vereadores para a aprovação de projetos de interesse da prefeitura.
Seja como for, o que se pode dizer é que a experiência com o OPPA apresentou resultados significativos na medida em que atua como anteparo ao aumento das funções do Estado pela organização burocrática, o que se tem dado em dimensões sem precedentes, fato que obviamente apresenta implicações negativas para o próprio desenvolvimento da democracia. Nas mãos de um demagogo, que sabe como falar (e ludibriar) as massas, esse Estado burocratizado facilmente pode ser dirigido a um sistema fechado e totalitário. Como diz Octavio Paz, a conjunção do poder político e do poder econômico – ambos absolutos, imunes a contestações – não produz nem a revolução democrática burguesa nem o socialismo, mas sim a implantação de uma ideocracia totalitária.
Para evitar o monstro totalitário, é preciso que haja regras que limitem o poder e as funções do Estado. E o único recurso contra o crescimento desmedido do Estado e o mau uso do poder público é fazer incidir a luz que predomina na visibilidade da esfera pública, como ensina a pensadora alemã Hannah Arendt (1906-1975), citada por Marianne Nassuno. Por isso, a participação de lideranças comunitárias – geralmente, pessoas que nada recebem para exercer esse papel – é sempre bem-vinda. Constitui essa uma forma de não só resgatar valores da democracia como exercitar um ensinamento do pensador francês Montesquieu (1689-1755), como bem observa Marianne Nassuno: problemas políticos requerem soluções políticas. E não a “solução” que o suposto conhecimento técnico do burocrata pode dar.
Em resumo: se nos últimos 30 anos, os administradores públicos brasileiros tivessem levado em consideração as ideias da gestão participativa, com certeza, a educação teria recebido mais recursos, teriam sido construídas escolas em maior número e a categoria do professor não seria hoje tão desvalorizada e desprestigiada. Como isso não se deu, os números mostram que a maior parte da massa carcerária brasileira de hoje é constituída por pessoas com menos de 30 anos, analfabetas e sem qualificação profissional, mas altamente capacitadas para engrossar os exércitos do tráfico de drogas, principalmente depois da “especialização” por que passam involuntariamente nas penitenciárias. Quer dizer: os recursos que não foram investidos na educação nas últimas três décadas terão de ser aplicados agora na construção de penitenciárias e no reequipamento e fortalecimento das polícias estaduais e da Polícia Federal.
Portanto, como a burocracia por si só não garante a democracia – pelo contrário, convive melhor com regimes totalitários –, a única forma de controlá-la para que não exceda em suas funções é abrir espaço para as liberdades públicas que só florescem com a participação de amplos setores da sociedade. Essa é a mensagem que Marianne Nassuno deixa em seu livro e que mereceria profunda reflexão de nossos homens públicos, se é que ainda existam homens públicos na melhor acepção do termo.
IV
Além de doutora em Sociologia pela UnB, Marianne Nassuno é mestre em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas. Para desenvolver sua tese de doutorado, estudou em 2005 com bolsa na Universidade Livre de Berlim. Em 1992, estudou na Escola Superior de Direito Empresarial e Ciências Sociais da Universidade de Saint Gallen, na Suíça. É integrante da segunda turma da carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental, atualmente em exercício na Secretaria Executiva do Ministério da Cultura. Foi gerente de 1998 a 2000 da Escola Nacional de Administração Pública (Enap).
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BUROCRACIA E PARTICIPAÇÃO: A GESTÃO NO ORÇAMENTO DE PORTO ALEGRE, de Marianne Nassuno, com prefácio de Luiz Carlos Bresser-Pereira. Vinhedo-SP: Editora Horizonte, 222 págs., 2011, R$ 33,15. E-mail: contato@editorahorizonte.com.br Website: editorahorizonte.com.br


Adelto Gonçalves é doutor em Literatura Portuguesa pela Universidade de São Paulo e autor de Gonzaga, um Poeta do Iluminismo (Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1999), Barcelona Brasileira (Lisboa, Nova Arrancada, 1999; São Paulo, Publisher Brasil, 2002) e Bocage – o Perfil Perdido (Lisboa, Caminho, 2003). E-mail: marilizadelto@uol.com.br